ԵԶՐԱԿԱՑՈւԹՅՈւՆ

«Ֆինանսական համահարթեցման մասին» Հայաստանի Հանրապետության
օրենքի նախագծի (փաստաթղթային կոդ Կ-353-16.10.2008-ՏՏ-010/0) վերաբերյալ

ՀՀ կառավարության կողմից օրենսդրական նախաձեռնության կարգով ներկայացված «Ֆինանսական համահարթեցման մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքի նախագիծը (այսուհետ` Նախագիծ) փորձաքննության է ենթարկվել ՀՀ Ազգային ժողովի աշխատակազմի օրենսդրության վերլուծության վարչությունում:

Նախագծով խնդիր է դրված կատարելագործելու ֆինանսական համահարթեցման գործող համակարգը` առաջադրելով համայնքների ֆինանսական կարողությունների համահարթեցման առավել բազմագործոն մեխանիզմներ:

Առաջարկվող ֆինանսակական համահարթեցման նոր համակարգով դոտացիաների հաշվարկաման հիմքում նախատեսվում են հետեւյալ մոտեցումները.

1) համայնքի հաշվարկային եկամտային ունակությունների եւ պարտադիր լիազորությունների իրականացման համար անհրաժեշտ է իրականացնել ծախսերի մեծության հաշվառումը,

2) նախատեսել փոքրաթիվ բնակչությամբ համայնքների համահարթեցման դոտացիաների կազմում հաստատագրված ֆինանսական ուղղակի համալրման գումարներ,

3) համահարթեցման սկզբունքով համայնքներին հատկացվող միջոցները համարվում են համայնքի բյուջեի եկամուտ, ինչը տնօրինվում է ինքնուրույն,

4) յուրաքանչյուր տարի համահարթեցման սկզբունքով համայնքներին տրամադրվող դոտացիաների հաշվարկման համար հիմք են ընդունվում բյուջետային տարվան նախորդող երկու տարվա ֆինանսական ցուցանիշները,

5) համահարթեցման նպատակով հաստատված միջոցները համայնքներին տրամադրվում են ամսական պարբերականությամբ` հավասար չափաբաժիններով,

6) համայնքներին տրամադրվող դոտացիաները հատկացվում են բացառապես պետական բյուջեի միջոցներից:

2. Ներկայացված օրենքի նախագիծը համապատասխանում է «Ազգային ժողովի կանոնակարգ» ՀՀ օրենքի 47-րդ հոդվածի պահանջներին:

3. Նախագծի 3-րդ հոդվածով առաջարկվող` «ֆինանսական համահարթեցում» հասկացության բովանդակությունը, գործող օրենքով սահմանվածի համեմատությամբ, բավականին նեղացվել է` տվյալ երեւույթի տնտեսագիտական բովանդակությունը հանգեցնելով բացառապես տեղական ինքնակռավարման մարմինների կողմից պարտադիր լիազորությունների իրականացման նպատակով անհրաժեշտ ֆինանսավորման նվազագույն գումարի ապահովմանը: Այսպես. եթե գործող օրենքով սահմանված է, որ. «Ֆինանսական համահարթեցումը համայնքների ներդաշնակ զարգացումն ապահովելու նպատակով տեղական ինքնակառավարման մարմինների կողմից օրենքով սահմանված լիազորությունների իրականացման համար համայնքների ֆինանսական հնարավորությունների միջեւ առկա տարբերության նվազեցումն է», ապա սույն Նախագծով «...համայնքների ներդաշնակ զարգացումն ապահովելու...» դրույթն առաջարկվում է փոխարինել պարտավորվածություն չենթադրող «...համայնքների ներդաշնակ զարգացմանը նպաստելու...» արտահայտությամբ, իսկ «...օրենքով սահմանված լիազորությունների իրականացման համար...» արտահայտությունը` այդ լիազորությունների միայն մեկ բաղկացուցիչը հանդիսացող «...տեղական ինքնակառավարման մարմիններին օրենքով վերապահված պարտադիր լիազորությունների իրականացման...» արտահայտությամբ: Այսինքն, այնպիսի տպավորություն է ստեղծվում, որ ՀՀ համայնքները հասել են զարգացման այն մակարդակին, որ նրանց ներդաշնակ զարգացմանը «նպաստելու» համար ընդամենը անհրաժեշտ է լրացնել միայն պարտադիր լիազորությունների իրականացման համար անհրաժեշտ ֆինանսավորման չբավարարող մասը, ինչը վիճահարույց է: Նշենք նաեւ, որ «ֆինանսական համահարթեցում» հասկացությունը, ինչպես տեսության մեջ, այնպես էլ պրակտիկայում, բավականին հստակեցված է եւ ճիշտ իմաստով կիրառվում է բազմաթիվ երկրներում:

4.Նախագծի 4-րդ հոդվածով սահմանվող սկզբունքները որոշակի վերանայման կարիք ունեն: Մասնավորապես, այս հոդվածի 2-րդ կետով սահմանվող սկզբունքը եւ 5-րդ հոդվածի բովանդակությունը հակասում են Նախագծի 3-րդ հոդվածի բովանդակությանը: Այսպես, 4-րդ հոդվածի 2-րդ կետով, որպես ֆինանսական համահարթեցման սկզբունք, սահմանվում է «...համայնքներին համահարթեցման սկզբունքով տրամադրվող դոտացիաների ոչ նպատակայնությունը», իսկ 5-րդ հոդվածով ուղղակիորեն ամրագրվում է, որ ֆինանսական համահարթեցման դոտացիաները «...հանդիսանում են համայնքների բյուջեներին հատկացվող ոչ նպատակային պետական տրանսֆերտներ», այն դեպքում, երբ նույն Նախագծով տվյալ դոտացիաները նախատեսվում է տրամադրել բացառապես համայնքների պարտադիր լիազորությունների իրականացման նպատակով (այսինքն` օրենքով արդեն իսկ ամրագրվում է, որ դրանք խիստ նպատակային գումարներ են): Տվյալ տեսքով Նախագծի ընդունման դեպքում կարող է ստեղծվել այնպիսի վիճակ, երբ համահարթեցման դոտացիաները տրամադրվում են պարտադիր լիազորությունների իրականացման համար, իսկ գործնականում, օգտվելով նշված հակասությունից, համայնքների ղեկավարները կարող են այդ գումարները ծախսել այլ նպատակներով` դրա համար չկրելով որեւէ պատասխանատվություն:

Բացի այդ, որպես սկզբունք, Նախագծի 4-րդ հոդվածի 3-րդ կետով սահմանվում է այնպիսի դրույթ (համայնքների լիազորությունների իրականացման եւ ֆինանսական միջոցների օգտագործման ազատության եւ ինքնուրույնության պահպանումը), որը, ըստ էության, կապ չունի ֆինանսական համահարթեցման դոտացիաների հետ (այն համայնքների կարեւոր եւ հիմնարար իրավունքներից է եւ գործում է անկախ համահարթեցման դոտացիաների տրամադրումից):

5. Նախագծի տարբեր հոդվածներում օգտագործվում են նոր հասկացություններ, որոնց սահմանումները տրված չեն` դրանով իսկ խախտելով «Իրավական ակտերի մասին» ՀՀ օրենքի պահանջները, մասնավորապես, խոսքը գնում է «բյուջետային ապահովվածություն», «մասշտաբի գործակից» եւ այլ հասկացությունների մասին, որոնք թեեւ համապատասխան հոդվածներում բացատրվում են, սակայն որպես հասկացության սահմանում օրենքի սկզբում դրանց բացակայությունը Նախագծի տեքստը դարձնում են քիչ ընկալելի: Բացի այդ, որոշ հասկացությունների համար Նախագծում օգտագործվում են նաեւ դրանց կրճատ ձեւերը, որոնք նույնպես սահմանված չեն (օրինակ` «համահարթեցման դոտացիա» եւ այլն):

6.Նախագծի 8-րդ հոդվածի 2-րդ մասով նախատեսվում է, որ համայնքի բնակչության թիվը, համահարթեցման դոտացիաների տրամադրման նպատակով, տվյալ համայնքի տարածքում հաշվառված բնակչության թիվն է (ի դեպ, այս մոտեցումն ամրագրված է նաեւ գործող օրենքում), ինչը սկզբունքորեն ճիշտ չի կարելի համարել, քանի որ մի կողմից այն արհեստականորեն կարող է մեծացնել տրամադրվող դոտացիայի մեծությունը, իսկ մյուս կողմից հանգեցնել բացասական այլ արդյունքների (մասնավորապես` կապված ընտրությունների արդյունքների խեղաթյուրման, ընդհանուր առմամբ բյուջետային գործընթացի արհեստական «ծանրաբեռնման», վիճակագրական բազաների խեղաթյուրման եւ նմանատիպ այլ երեւույթների հետ):

Այս մտահոգությունը, կարծում ենք, ակնառու է դառնում հենց սույն Նախագծի իմաստով, մասնավորապես` կապված դրա 9-րդ հոդվածի 1-ին մասի հետ, ըստ որի. «Մասշտաբի գործակիցը համայնքի պարտադիր լիազորությունների իրականացման մեկ շնչին ընկնող ծախսերի վրա համայնքի բնակչության թվաքանակի ազդեցությունն է:»: Տվյալ դեպքում, եթե համայնքի փաստացի բնակչության թիվն ավելի փոքր է քան այդ համայնքում հաշվառված բնակչության թիվն է (ինչն էլ, որպես կանոն, գոյություն ունի պրակտիկայում), ապա մասշտաբի գործակիցն արդեն իսկ կունենա խեղաթյուրված մեծություն, իսկ դրա արդյունքում էլ` համահարթեցման դոտացիայի ոչ ճիշտ (արհեստականորեն ուռճացված) չափեր:

7. Նախագծի 8-րդ հոդվածի 5-րդ մասի տեքստը, կարծում ենք, հստակեցման կարիք է զգում, հակառակ դեպքում (առկա շարադրանքով) այն որոշակի կոռուպցիոն ռիսկեր է պարունակում:

8.Նախագծի 9-րդ հոդվածի 2-րդ մասով սահմանվող բանաձեւում օգտագործվում է α գործակից (որն իրենից ներկայացնում է համայնքային ծախսերի ֆիքսված բաղադրիչն արտացոլող հաստատուն մեծությունը), որի արժեքը, ըստ տվյալ հոդվածի 3-րդ մասի, պետք է սահմանվի ՀՀ կառավարության որոշմամբ սահմանված կարգով: Նման մոտեցումը սկզբունքորեն ընդունելի չի կարող լինել, քանի որ այսպիսի գործակիցների միջոցով կարելի է դուրս գալ համահարթեցման դոտացիայի ցանկալի մակարդակի սահմանմանը եւ այս իմաստով դոտացիաների օրենքով սահմանված լինելու պահանջը դառնում է միանգամայն ֆորմալ (ձեւական) երեւույթ: Այս կապակցությամբ, կարծում ենք, կարելի է տվյալ հաստատուն մեծությունը սահմանել հենց այս օրենքով (իսկ 3 տարին մեկ անգամ դրա փոփոխություն կատարելն այնքան բարդ գործ չէ), կամ էլ այն սահմանել համապատասխան տարվա պետական բյուջեի մասին օրենքով:

9. Նախագծի 10-րդ հոդվածի 5-րդ մասում հղումն անհրաժեշտ է տալ ոչ թե սույն օրենքի 10-րդ, այլ 9-րդ հոդվածի վրա:

10. Ամբողջությամբ վերաիմաստավորման կարիք են զգում Նախագծի 15-րդ հոդվածի 2-րդ մասով եւ 16-րդ հոդվածի 2-րդ մասով սահմանվող գործակիցների բանաձեւերը, որոնք ոչ միայն տնտեսագիտական, այլեւ մաթեմատիկական իմաստ չունեն: Մասնավորապես, ըստ այդ բանաձեւերի ստացվում է, որ գործակիցը հավասար է լինում հենց իր արժեքին, օրինակ` եթե կարդանք Նախագծի 15-րդ հոդվածի 2-րդ մասի բանաձեւը, ապա կստացվի, որ համայնքի ծառայության որակի գործակիցը հավասար է համայնքի ծառայության որակի գործակցի արժեքին, կամ ըստ Նախագծի 16-րդ հոդվածի 2-րդ մասի բանաձեւի` ստացվում է, որ համայնքի բարձրադիրության գործակիցը հավասար է համայնքի բարձրադիրության գործակցի արժեքին:

11. Ինչպես գործող օրենքով, այնպես էլ սույն Նախագծով համահարթեցման դոտացիաների հաշվարկումն ու բաշխումը նախատեսվում է իրականացնել «ա» եւ «բ» գործոններով, սակայն, եթե գործող օրենքի պարագայում այն որոշակի իմաստ ունի (կապված այն հանգամանքի հետ, որ այդ դոտացիաները տրվում են օրենքով սահմանված բոլոր լիազորությունների համար), ապա տվյալ Նախագծի իմաստով (որով նախատեսվում է դոտացիաներ տալ բացառապես պարտադիր լիազորությունների իրականացման համար) «ա» եւ «բ» գործոնների տարանջատումը եւ առանձին-առանձին ըստ դրանց դոտացիաների հաշվարկումն անիմաստ է դառնում` առավել եւս այն խիստ բարդ, խճճված եւ սխալներով լեցուն մեթոդիկայով, որն առաջարկվում է այս Նախագծով: Փոխարենը, կարելի է շատ ավելի դյուրին մեթոդիկա սահմանել, հաշվի առնելով այն պարզ իրողությունը, որ համայնքների պարտադիր լիազորությունները ենթարկվում են նորմավորման, ուստի օրենքով կարելի է սահմանել համապատասխան նորմատիվները, իսկ ՀՀ կառավարությունն էլ առաջնորդվելով այդ նորմատիվներով կհաշվարկի դոտացիաների գումարները, կներառի համապատասխան տարվա պետական բյուջեում եւ կապահովի այդ միջոցների հատկացումը:

12. Նախագծում օգտագործվող մի շարք հասկացություններ, մասնավորապես, «համայնքների լիազորություններ», «համայնքի պարտադիր լիազորություններ» արտահայտություններն անհրաժեշտ է համապատասխանեցնել «Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքում օգտագործվող հասկացություններին: Նախագծի 19 հոդվածի 3-րդ մասի ««նորմավորվում են» հետեւյալ բանաձեւով» բառակապակցությունը չի համապատասխանում «Իրավական ակտերի մասին» ՀՀ օրենքի 36 հոդվածի 2-րդ մասի պահանջներին, համաձայն որի «Իրավական ակտերում չի թույլատրվում .... փոխաբերական իմաստով բառերի կամ արտահայտությունների անհարկի օգտագործումը»:

13. Նախագծում առկա են բազմաթիվ խմբագրական, տեխնիկական եւ լեզվաոճական թերություններ, մի շարք տեղերում նախագիծը չի համապատասխանում «Իրավական ակտերի մասին» ՀՀ օրենքի պահանջներին եւ օրենսդրական տեխնիկայի կանոններին, որոնք կարող են ներկայացվել Նախագծի աշխատանքային քննարկումների ընթացքում:

ՀՀ ԱԶԳԱՅԻՆ ԺՈՂՈՎԻ

ԱՇԽԱՏԱԿԱԶՄԻ ՕՐԵՆՍԴՐՈՒԹՅԱՆ

ՎԵՐԼՈՒԾՈՒԹՅԱՆՎԱՐՉՈՒԹՅՈՒՆ

Կատարողներ`

Գ. Կիրակոսյան
Ս. Յուզբաշյան
Ա. Գալստյան