ԵԶՐԱԿԱՑՈւԹՅՈւՆ

Ի լրումն 2008 թվականի հոկտեմբերի 16-ի գրության` ներկայացված«Ֆինանսական համահարթեցման մասին» եւ «Հայաստանի Հանրապետության բյուջետային համակարգի մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքում փոփոխություններ եւ լրացումներ կատարելու մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքների նախագծերի փաթեթի (փաստաթղթային կոդ` Կ-353-16.10.2008-ՏՏ-010/0) վերաբերյալ

ՀՀ կառավարության կողմից օրենսդրական նախաձեռնության կարգով ներկայացված «Ֆինանսական համահարթեցման մասին» եւ «Հայաստանի Հանրապետության բյուջետային համակարգի մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքում փոփոխություններ եւ լրացումներ կատարելու մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքների նախագծերի փաթեթը քննարկվել է Հայաստանի Հանրապետության Ազգային ժողովի աշխատակազմի օրենսդրության վերլուծության վարչությունում:

Սույն փաթեթը 2008 թվականի հոկտեմբերի 16-ին Ազգային ժողովում շրջանառության մեջ դրված «Ֆինանսական համահարթեցման մասին» ՀՀ օրենքի նախագծի (փաստաթղթային կոդ Կ-353-16.10.2008-ՏՏ-010/0) լրամշակված տարբերակն է: Փաթեթով առաջարկվում է բարելավել հանրապետությունում գործող ֆինանսական համահարթեցման մեխանիզմը, այդ նպատակով տրամադրվող դոտացիաների հաշվարկման համար կիրառելով համապատասխան մոտեցումներ:

Ներկայացված օրենքների նախագծերը համապատասխանում են «Ազգային ժողովի կանոնակարգ» ՀՀ օրենքի 47-րդ հոդվածի պահանջներին:

Ստորեւ ներկայացնում ենք փորձաքննության արդյունքները.

1. «Ֆինանսական համահարթեցման մասին» ՀՀ օրենքի նախագծի (փաստաթղթային կոդ Կ-353-16.10.2008-ՏՏ-010/0) փորձաքննության արդյունքների վերաբերյալ Վարչության կողմից ներկայացված եզրակացության մեջ արտացոլված դիտողությունները եւ առաջարկությունները լրամշակված տարբերակում գործնականում հաշվի չեն առնվել:

2. «Ֆինանսական համահարթեցման մասին» ՀՀ օրենքի վերաբերյալ.

2.1. Նախագծի 3-րդ հոդվածով առաջարկվող` «ֆինանսական համահարթեցում» հասկացության բովանդակությունը, գործող օրենքով սահմանվածի համեմատությամբ, բավականին նեղացվել է` տվյալ երեւույթի տնտեսագիտական բովանդակությունը հանգեցնելով բացառապես տեղական ինքնակառավարման մարմինների կողմից պարտադիր լիազորությունների իրականացման նպատակով անհրաժեշտ ֆինանսավորման նվազագույն գումարի ապահովմանը: Այսպես. եթե գործող օրենքով սահմանված է, որ. «Ֆինանսական համահարթեցումը համայնքների ներդաշնակ զարգացումն ապահովելու նպատակով տեղական ինքնակառավարման մարմինների կողմից օրենքով սահմանված լիազորությունների իրականացման համար համայնքների ֆինանսական հնարավորությունների միջեւ առկա տարբերության նվազեցումն է», ապա սույն Նախագծով` «...համայնքների ներդաշնակ զարգացումն ապահովելու...» դրույթն առաջարկվում է փոխարինել պարտավորվածություն չենթադրող «...համայնքների ներդաշնակ զարգացմանը նպաստելու...» արտահայտությամբ, իսկ «...օրենքով սահմանված լիազորությունների իրականացման համար...» արտահայտությունը` այդ լիազորությունների միայն մեկ բաղկացուցիչը հանդիսացող «...տեղական ինքնակառավարման մարմիններին օրենքով վերապահված պարտադիր լիազորությունների իրականացման...» արտահայտությամբ:

Այսինքն, այնպիսի տպավորություն է ստեղծվում, որ ՀՀ համայնքների ներդաշնակ զարգացմանը «նպաստելու» համար ընդամենը բավարար է լրացնել միայն պարտադիր լիազորությունների իրականացման համար անհրաժեշտ ֆինասավորման չբավարարող մասը, ինչը, կարծում ենք, վիճահարույց է համայնքների զարգացման առկա վիճակի տեսանկյունից:

2.2.Նախագծի 4-րդ հոդվածով սահմանվող սկզբունքները որոշակի վերանայման կարիք ունեն: Մասնավորապես, այս հոդվածի 2-րդ կետով սահմանվող սկզբունքը եւ 5-րդ հոդվածի բովանդակությունը հակասում են Նախագծի 3-րդ հոդվածի բովանդակությանը: Այսպես, 4-րդ հոդվածի 2-րդ կետով, որպես ֆինանսական համահարթեցման սկզբունք, սահմանվում է «...համայնքներին համահարթեցման սկզբունքով տրամադրվող դոտացիաների ոչ նպատակայնությունը», իսկ 5-րդ հոդվածով ուղղակիորեն ամրագրվում է, որ ֆինանսական համահարթեցման դոտացիաները «...հանդիսանում են համայնքների բյուջեներին հատկացվող ոչ նպատակային պետական տրանսֆերտներ», այն դեպքում, երբ նույն Նախագծով տվյալ դոտացիաները նախատեսվում է տրամադրել բացառապես համայնքների պարտադիր լիազորությունների իրականացման նպատակով (այսինքն` օրենքով արդեն իսկ ամրագրվում է, որ դրանք խիստ նպատակային գումարներ են):

Հիշյալ տեսքով Նախագծի ընդունման դեպքում կարող է ստեղծվել այնպիսի վիճակ, երբ համահարթեցման դոտացիաները տրամադրվում են պարտադիր լիազորությունների իրականացման համար, իսկ գործնականում, օգտվելով նշված հակասությունից, համայնքների ղեկավարները կարող են այդ գումարները ծախսել այլ նպատակներով` դրա համար չկրելով որեւէ պատասխանատվություն:

Բացի այդ, որպես սկզբունք, Նախագծի 4-րդ հոդվածի 3-րդ կետով սահմանվում է դրույթ, այն է` համայնքների լիազորությունների իրականացման եւ ֆինանսական միջոցների օգտագործման ազատության եւ ինքնուրույնության պահպանումը, որն, ըստ էության, կապ չունի ֆինանսական համահարթեցման դոտացիաների հետ: Այն համայնքների կարեւոր եւ հիմնարար իրավունքներից է եւ գործում է անկախ համահարթեցման դոտացիաների տրամադրումից:

2.3. Նախագծի տարբեր հոդվածներում օգտագործվում են նոր հասկացություններ, որոնց սահմանումները տրված չեն` դրանով իսկ խախտելով «Իրավական ակտերի մասին» ՀՀ օրենքի պահանջները: Մասնավորապես, խոսքը գնում է «բյուջետային ապահովվածություն», «մասշտաբի գործակից» եւ այլ հասկացությունների մասին, որոնց վերաբերյալ թեեւ խոսք է գնում, սակայն` օրենքում դրանց սահմանման բացակայությունը Նախագծի տեքստը դարձնում է քիչ ընկալելի: Բացի այդ, որոշ հասկացությունների համար Նախագծում օգտագործվում են նաեւ դրանց կրճատ ձեւերը, որոնք նույնպես սահմանված չեն (օրինակ` «համահարթեցման դոտացիա» եւ այլն):

2.4.Նախագծի 8-րդ հոդվածի 2-րդ մասով նախատեսվում է, որ համահարթեցման դոտացիաների տրամադրման նպատակով համայնքի բնակչության թիվը տվյալ համայնքի տարածքում հաշվառված բնակչության թիվն է (ի դեպ, այս մոտեցումն ամրագրված է նաեւ գործող օրենքում), ինչը սկզբունքորեն ճիշտ չի կարելի համարել, քանի որ, մի կողմից` այն արհեստականորեն կարող է մեծացնել տրամադրվող դոտացիայի մեծությունը, իսկ մյուս կողմից` հանգեցնել բացասական այլ արդյունքների, մասնավորապես` կապված ընտրությունների արդյունքների խեղաթյուրման, ընդհանուր առմամբ բյուջետային գործընթացի արհեստական «ծանրաբեռնման», վիճակագրական բազաների խեղաթյուրման եւ նմանատիպ այլ երեւույթների հետ:

Այս մտահոգությունը, կարծում ենք, ակնառու է դառնում հենց սույն Նախագծի իմաստով, մասնավորապես` կապված դրա 9-րդ հոդվածի 1-ին մասի հետ, ըստ որի. «Մասշտաբի գործակիցը համայնքի պարտադիր լիազորությունների իրականացման մեկ շնչին ընկնող ծախսերի վրա համայնքի բնակչության թվաքանակի ազդեցությունն է:»: Տվյալ դեպքում, եթե համայնքի փաստացի բնակչության թիվն ավելի փոքր է քան այդ համայնքում հաշվառված բնակչության թիվն է (ինչն էլ, որպես կանոն, գոյություն ունի պրակտիկայում), ապա մասշտաբի գործակիցն արդեն իսկ կունենա խեղաթյուրված մեծություն, իսկ դրա արդյունքում էլ` համահարթեցման դոտացիայի ոչ ճիշտ (արհեստականորեն ուռճացված) չափեր:

2.5. Նախագծի 8-րդ հոդվածի 5-րդ մասի տեքստը, կարծում ենք, հստակեցման կարիք է զգում, հակառակ դեպքում (առկա շարադրանքով) այն որոշակի կոռուպցիոն ռիսկեր է պարունակում:

2.6.Նախագծի 9-րդ հոդվածի 2-րդ մասով սահմանվող բանաձեւում օգտագործվում է α գործակից: Այն իրենից ներկայացնում է համայնքային ծախսերի ֆիքսված բաղադրիչն արտացոլող հաստատուն մեծությունը, որի արժեքը, ըստ տվյալ հոդվածի 3-րդ մասի, պետք է սահմանվի ՀՀ կառավարության որոշմամբ սահմանված կարգով: Նման մոտեցումը սկզբունքորեն ընդունելի չի կարող լինել, քանի որ այսպիսի գործակիցների միջոցով կարելի է դուրս գալ համահարթեցման դոտացիայի ցանկալի մակարդակի սահմանմանը եւ այս իմաստով դոտացիաների օրենքով սահմանված լինելու պահանջը դառնում է միանգամայն ֆորմալ (ձեւական) երեւույթ: Այս կապակցությամբ, կարծում ենք, կարելի է տվյալ հաստատուն մեծությունը սահմանել հենց այս օրենքով (իսկ 3 տարին մեկ անգամ դրա փոփոխություն կատարելն այնքան բարդ գործ չէ), կամ էլ այն սահմանել համապատասխան տարվա պետական բյուջեի մասին օրենքով:

2.7. Նախագծի 13-րդ հոդվածի 5-րդ մասում հղումն անհրաժեշտ է տալ ոչ թե սույն օրենքի 10-րդ, այլ 9-րդ հոդվածի վրա:

2.8. Ամբողջությամբ վերաիմաստավորման կարիք են զգում Նախագծի 15-րդ հոդվածի 2-րդ մասով եւ 16-րդ հոդվածի 2-րդ մասով սահմանվող գործակիցների բանաձեւերը, որոնք ոչ միայն տնտեսագիտական, այլեւ մաթեմատիկական իմաստով խոցելի են: Մասնավորապես, ըստ այդ բանաձեւերի ստացվում է, որ գործակիցը հավասար է լինում հենց իր արժեքին, օրինակ` եթե կարդանք Նախագծի 15-րդ հոդվածի 2-րդ մասի բանաձեւը, ապա կստացվի, որ համայնքի ծառայության որակի գործակիցը հավասար է համայնքի ծառայության որակի գործակցի արժեքին, կամ ըստ Նախագծի 16-րդ հոդվածի 2-րդ մասի բանաձեւի` ստացվում է, որ համայնքի բարձրադիրության գործակիցը հավասար է համայնքի բարձրադիրության գործակցի արժեքին:

2.9. Ինչպես գործող օրենքով, այնպես էլ սույն Նախագծով համահարթեցման դոտացիաների հաշվարկումն ու բաշխումը նախատեսվում է իրականացնել «ա» եւ «բ» գործոններով, սակայն, եթե գործող օրենքի պարագայում այն որոշակի իմաստ ունի (կապված այն հանգամանքի հետ, որ այդ դոտացիաները տրվում են օրենքով սահմանված բոլոր լիազորությունների համար), ապա տվյալ Նախագծի իմաստով (որով նախատեսվում է դոտացիաներ տալ բացառապես պարտադիր լիազորությունների իրականացման համար) «ա» եւ «բ» գործոնների տարանջատումը եւ առանձին-առանձին` ըստ դրանց դոտացիաների հաշվարկումն անիմաստ է դառնում` առավել եւս այն խիստ բարդ, խճճված եւ սխալներով լեցուն մեթոդիկայով, որն առաջարկվում է այս Նախագծով:

Փոխարենը, կարելի է շատ ավելի դյուրին մեթոդիկա սահմանել օրինակ, այն ներկայացնելով օրենքի հավելվածի տեսքով: Հաշվի առնելով այն, որ համայնքների պարտադիր լիազորությունները ենթարկվում են նորմավորման, ուստի օրենքով կարելի է սահմանել համապատասխան նորմատիվները, իսկ ՀՀ կառավարությունն էլ առաջնորդվելով Ազգային ժողովի կողմից սահմանված նորմատիվներով կհաշվարկի դոտացիաների գումարները, կներառի համապատասխան տարվա պետական բյուջեում եւ կհատկացնի համայնքներին:

2.10. Նախագծում օգտագործվող մի շարք հասկացություններ, մասնավորապես, «համայնքների լիազորություններ», «համայնքի պարտադիր լիազորություններ» արտահայտություններն անհրաժեշտ է համապատասխանեցնել «Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքում օգտագործվող հասկացություններին: Նախագծի 19 հոդվածի 3-րդ մասի ««նորմավորվում են» հետեւյալ բանաձեւով» բառակապակցությունը չի համապատասխանում «Իրավական ակտերի մասին» ՀՀ օրենքի 36 հոդվածի 2-րդ մասի պահանջներին, համաձայն որի` «Իրավական ակտերում չի թույլատրվում .... փոխաբերական իմաստով բառերի կամ արտահայտությունների անհարկի օգտագործումը»:

2.11. Նախագծում առկա են բազմաթիվ խմբագրական, տեխնիկական եւ լեզվաոճական թերություններ, մի շարք տեղերում նախագիծը չի համապատասխանում «Իրավական ակտերի մասին» ՀՀ օրենքի պահանջներին եւ օրենսդրական տեխնիկայի կանոններին, որոնք կարող են ներկայացվել Նախագծի աշխատանքային քննարկումների ընթացքում:

3. «Հայաստանի Հանրապետության բյուջետային համակարգի մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքում փոփոխություններ եւ լրացումներ կատարելու մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքի նախագծի վերաբերյալ առաջարկություններ եւ դիտողություններ չկան:

ՀՀ ԱԶԳԱՅԻՆ ԺՈՂՈՎԻ
ԱՇԽԱՏԱԿԱԶՄԻ ՕՐԵՆՍԴՐՈՒԹՅԱՆ
ՎԵՐԼՈՒԾՈՒԹՅԱՆ ՎԱՐՉՈՒԹՅՈՒՆ

Կատարող` Գ. Կիրակոսյան